El estudio de la potestad normativa del Estado comprende tanto la regulación constitucional, la regulación legal y la regulación administrativa en general como la reglamentación legal y la reglamentación administrativa en particular. Por tal razón se debe establecer la división de competencias normativas entre la Constitución Política, la ley y el reglamento, lo mismo que distinguir las diferencias entre regulación legal y/o administrativa y reglamentación legal y/o administrativa, todo lo cual nos debe permitir saber cuál es el régimen normativo aplicable para una materia determinada. Para tal efecto, se estudian las facultades de regulación en general a cargo del constituyente, del legislador o de las autoridades administrativas que ejercen dicha potestad, a la vez que se estudian las potestades reglamentarias en general, sea que las cumpla el legislador o las ejerzan las autoridades administrativas que son titulares de las mismas como el Presidente de la República, el Consejo Superior de la Judicatura, las asambleas departamentales o los concejos municipales. Hecho lo anterior, se establecen las diferencias entre regulación y reglamentación, especialmente en materia administrativa. A manera de ejemplo, se establecen las diferencias entre las competencias de regulación a cargo del gobierno nacional con sujeción a las reglas generales contenidas en las leyes marco según lo previsto en los artículos 150-19 y 189-16 y 25 y las competencias de reglamentación a cargo del mismo gobierno nacional según lo previsto en el numeral 11 del artículo 189. En el mismo sentido, se estudian las competencias de regulación administrativa atribuidas directamente por la Constitución Política al gobierno nacional, a corporaciones administrativas como las asambleas departamentales y los concejos distritales o municipales, o a entidades públicas como la Contaduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, la Contraloría General de la República, la Auditoría General de la República, el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Comisión Nacional de Servicio Civil, los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales y de las universidades oficiales. Asimismo, se estudian las facultades de regulación administrativa atribuidas a organismos creados por la ley tales como el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES, el Consejo Superior de Comercio Exterior, el Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, el Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS, las comisiones de regulación y la Sala General de la Superintendencia de Valores. Todo lo anterior con el propósito de demostrar que constitucional y legalmente es posible que una autoridad administrativa ejerza funciones de regulación respecto de una materia determinada, lo mismo que demostrar que constitucional o legalmente es posible también que una autoridad administrativa ejerza funciones de regulación, dejando claro que si una autoridad puede ejercer, con sujeción a la ley, funciones de regulación, debe delimitarse qué corresponde regular al legislador y qué corresponde regular a la autoridad administrativa, o lo que es lo mismo, que debe hacerse una correcta precisión acerca de lo que corresponde a la reserva legal y lo que puede corresponder al campo de regulación administrativa. Ese es el objeto del presente estudio. 

El inciso final del artículo 150 de la Constitución Política prevé, como competencia del Congreso de la República, la de expedir el estatuto general de contratación de la administración pública. ¿Qué sig- nifica en términos constitucionales estatuto general? ¿Ley estatuto es igual a ley estatutaria? ¿Ley estatuto es igual a ley ordinaria? ¿Ley estatuto es igual a ley código? ¿Puede una ley estatuto ser al mismo tiempo una ley general? ¿Es una ley estatuto y como tal una ley ordinaria y al mismo tiempo una ley general? Luego de estudiar, con base en la jurisprudencia constitucional, lo que significa una ley estatuto y lo que significa una ley general, se precisa qué se entiende entonces por un estatuto general, con el objeto de definir luego qué se entiende por estatuto general de contratación de la administración pública. A continuación se precisa lo que hasta ahora ha dicho la jurispruden- cia constitucional sobre el tema con motivo del análisis y de la revisión constitucional de la Ley 80 sancionada en el año de 1993, aunque la mayoría de las veces los pronunciamientos han sido obiter dicta. En el año inmediatamente anterior, a iniciativa del gobierno nacional, el Congreso de la República tuvo a su cargo la posibilidad de definir la naturaleza del estatuto de contratación como una ley general, pero dicho proyecto finalmente no fue aprobado. ¿Debe insistirse en él o debe precisarse en otros términos la naturaleza del Estatuto de Con- tratación de la Administración Pública? Se trata de un tema fundamental, puesto que la naturaleza de las nor- mas jurídicas en materia de contratación estatal determina el marco de acción de los operadores administrativos al momento de empezar el proceso de selección, la adjudicación, la celebración, la ejecución y la liquidación de los contratos estatales, así como los demás aspectos que guarden relación con esta importante materia. No hay duda que de acuerdo con el artículo 352 de la Constitución Política, deben ser y son normas orgánicas las relacionadas con la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Asimismo, son normas de autorizaciones aquellas que expiden el Con- greso de la República (150-9), las asambleas departamentales (300-9) y los concejos distritales y municipales (313-3) mediante las cuales se autoriza a los respectivos gobiernos nacional, departamental, distrital y municipal para celebrar contratos. Son normas ordinarias, aquéllas —diferentes a las anteriores— en las cuales la Constitución exige que haya una regulación de carácter legal como aquellas en las que se regulen los casos en los que se aplique el mecanismo de audiencia pública, la manera como se efectuará la eva- luación de las propuestas y las condiciones bajo las cuales se realizará aquélla (273) y todas aquellas materias en las que de acuerdo con la Constitución Política deban garantizarse los principios de legalidad y de reserva de ley, como sería el caso de las normas que consagren los regímenes de inhabilidades, incompatibilidades, conflictos de interés o los regímenes punitivos y sancionatorios en materia contractual; las que definan los requisitos de existencia y validez de los contratos y por lo mismo su régimen de nulidades y su régimen de control judicial. Las demás normas legales, por ser generales, sólo deben contener los principios, las reglas, los criterios y los objetivos conforme a los cuales una autoridad administrativa, —esto es, el gobierno nacional o la auto- ridad administrativa que señale el legislador— define los demás aspectos de la contratación estatal y con sujeción a todas las cuales los operadores administrativos deben proceder a cumplir todas las etapas del proceso de contratación estatal. 

Con el objeto de impedir el defectuoso funcionamiento de la administración pública y en su lugar “encuadernar” la caótica organización de la Rama Ejecutiva del Poder Público en términos de eficiencia, Colombia expidió en 1968, los llamados estatutos orgánicos o reglas básicas, las cuales estuvieron vigentes hasta 1984, año en el cual la jurisprudencia constitucional señaló que los mismos no tenían ninguna fuerza superior o poder vinculante que obligara al legislador a tener en cuenta sus normas en el momento de determinar la estructura de la administración nacional y crear entidades en los sectores central y descentralizado del nivel nacional de la citada Rama Ejecutiva del Poder Público. La consecuencia que se derivó de esta decisión judicial que luego recogió la Constitución Política de 1991, es que de nuevo Colombia adoptó un régimen de desorganización administrativa, lo cual nos demuestra que hemos perdido más de cuarenta años, los mismos que llevamos reestructurando la administración nacional hasta convertirse su ejercicio en otro deporte nacional. El crecimiento desmesurado de entidades, organismos y dependencias de la administración ha generado en su atomización y ha conducido a que no se sepa cuál es el verdadero tamaño del Estado, lo cual dificulta su dirección y gobernabilidad. El caos que se había tratado de resolver entre 1958 y 1968, especialmente con la expedición de los estatutos orgánicos de la administración nacional con el objeto de “encuadernarla”, al haber sido desmontados a partir de 1984 y sepultados con la Constitución de 1991, revivieron dicho caos, el cual amenaza con destruir al Estado en medio de su propia voracidad por lo altos costos que demanda su funcionamiento y su defectuoso funcionamiento. Mientras de nuevo no se expidan las normas orgánicas que permitan “encuadernar” la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, fracasarán todos los intentos de reestructuración, como han fracasado rotundamente las reformas para las cuales se otorgaron facultades extraordinarias por la Ley 12 de 1986, el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991, la Ley 346 de 1996, la Ley 489 de 1998 y recientemente la Ley 790 de 2002. Tales fracasos le han costado al Estado colombiano, pero fundamentalmente al pueblo colombiano que las ha tenido que asumir, muchos billones de pesos en lo que va corrido entre 1958 y 2004, esto es, en 45 años en los cuales Colombia ha estado en proceso permanente de reformas sin ningún éxito, con la salvedad constatada en el presente estudio, mientras perduraron los estatutos orgánicos o generales básicos de la administración nacional en el período comprendido entre 1968 y 1983. Corolario de todo lo anterior es que no será posible adelantar programas de inversión social si no se “encuaderna” de nuevo la estructura de la Rama Ejecutiva del Poder Público, tanto en el sector central como en los niveles descentralizados funcionalmente, por servicios y territorialmente, para lo cual será necesario adoptar lasreglas básicas o leyes orgánicas que el país reclama.